区域经济一体化与地方政府的利益机制-以长三角为例的研究(3)

作者：地理人来源：未知时间：2024-06-16 阅读：次字体：大中小在线投稿

三、长三角一体化与地方政府利益机制的重构

　　根据本文对区域经济一体化的理解可知，区域经济一体化是在市场机制的作用下，要素在区域间自由流动、自由选择的结果，而不是政府规划的产物。因此，希望通过加强政府的行政干预来解决长三角一体化中问题的设想，最终将南辕北辙。政府推动长三角一体化的基本思路，应该是逐步放弃对经济生活的过多干预，而要做到这一点，就需要地方政府利益机制的重构。

　　问题的突破原有的体制约束，进行彻底的政治体制改革是推进长三角一体化的进程的根本途径。但就目前而言，这种改革进展将非常艰难。现实的选择是。

　　1、加快政府职能转变，促进生产要素的自由流动

　　应该逐步限制地方政府参与市场运作的主体功能。由于我国正从计划经济向市场经济转化过程中，因而区域经济一体化又表现为一个市场化的过程，是要让市场充分发挥其资源配置作用的过程，而企业家则正是市场经济中最为活跃和最具创造力的因素。

　　长三角历来就是我国一个极为重要的经济发达地区。早在春秋战国时期，这里就“民附国宁”。至唐宋，这一地区的经济在全国的地位越加重要，史书云江南：“赋出天下，十居其九”。长三角地区能够有如此重要的经济地位，除了其得天独厚的区位条件之外，更重要的是这一地区具有历史传统悠久的商业文化和丰富的企业家资源。正是由于有了这样一笔宝贵的财富，才使得这一地区能够几经起伏，却始终能够焕发生机。改革开放之后这一地区民营经济的迅猛发展，正是计划经济体制的束缚被解除，企业家精神得到充分发挥的结果。

　　因此，在长三角一体化进程中，各级政府应该始终保持企业家在企业中的主体地位，与企业形成新的分工关系。放弃那种由政府意志直接推动的经济发展方式，而是通过完善市场环境和基础设施环境、关注市场秩序公平性的塑造和提供各种社会公共产品，间接地达到促进当地经济发展的目的。政府的作用在于当好“规则制订者” 和“守夜人”：一方面创造并促进竞争的条件；一方面要维护公平竞争，也就是建立促进有效竞争的公平、公正、公开和有序的制度环境，促进资源和要素的合理流动和优化配置。尽量避免通过直接的行政手段来配置资源。此外，由于市场主体逐利本质的客观存在，政府的作用还在于弥补市场功能的缺失和不足，保持和维护市场经济的合理性和高效运转。

　　2、加强区域联系和信息沟通，促进政府间合作和联动

　　许多人认为，长三角15个主要城市分属二省一市，以不同地方政府为代表的主体利益之争是造成一体化进程受阻的主要原因。在这种分析的基础上，他们提出了各种建议。上海有关部门曾经提出了一个方案，呼吁在长三角各地政府之上成立一个亚政府组织，以统一规划长三角一体化安排。更为激进的提法是认为不如索性扩大上海的行政区划范围，将长三角统一划入上海的辖区，以消除由于行政割据对一体化造成的阻碍。

　　这些提法有一定的道理，但就笔者看来，其一，这些提法的可操作性并不强。上世纪80年代，国家也曾试图通过“上海经济区规划办公室”来协调区域内的经济发展，但是实施的效果并不理想。因为除了当时长三角的市场环境发育不够，发展的外部条件不充分外，这个机构还缺少进行协调所需要的资源和权威，当时的问题到了今天仍然存在，而且同样难以解决。此外，我国在建立此类跨区机构方面也缺乏相关经验，实施的风险很大。

　　至于重新调整行政区划，一则成本巨大，各地区利益的重新分配会造成许多新的问题和矛盾，这种调整可能会对长三角地区的经济发展带来冲击。此外，长三角地区的行政壁垒并不仅仅存在于苏浙沪三地之间，就是在苏浙沪二省一市的行政区划内部，各市县区之间的行政壁垒也同样严重存在，而这些行政壁垒并不会随着长三角地区行政区划的统一而消失，只会继续存在。因此，行政区划的调整并不见得有效。而且，假如长三角地区行政区划统一了，同时又会产生长三角地区与区外（如安徽、江西等等）的行政壁垒问题。

　　因此，我们目前可以采取的做法，是在已经存在的三省市高层联席会议制度的基础上，进一步加以完善。除了对突发事件进行协调，还应加强各地高层间的信息互通和相互合作，实现经常性的互动，来共同完善区域市场规范，构筑诚信体系。并在税收政策、金融机构改革、基础设施建设和法律法规的制订等方面形成联动机制。尽快建立常设的办事机构，由三省市共同赋予权力，落实联席会议的各种决议。

　　3、加速实现区域政策和制度一体化，消除一体化进程中的“制度篱栅”

　　在制度经济学的理论中，交易成本不仅仅包括各种“经济交易成本”，如运输费用，佣金，谈判所花费的时间，包括关税在内的各种税收等。它还包括由于制度的偏失和法律法规的不完善所导致的“制度成本”。如今，长三角地区的基础设施和通讯条件已经有了很大的提高，经济活动中的经济交易成本已经大大降低，但是由于各地区之间缺乏统一的政策和制度，区域内部不同行政主体在政策和制度方面的冲突和矛盾大量存在，如对异地投资企业实行双重征税、对区域内合作双方的合法权益的法律保障不力等。这些都导致经济活动中的“制度成本”始终居高不下。

　　要解决好这些问题，调整、补充与完善现行的区域政策体系，加速实现区域政策和制度一体化是当务之急。首先，各地要清理和废除妨碍本区域经济互动发展的旧的政策、制度，在户籍、就业、住房、教育、医疗、社保制度等方面，加强协调，联手构建统一的制度框架和实施细则；其次，各地政府要加强协调和合作，联手制定与协调产业、财政、贸易政策等，通过产业整合、资本市场、税收调节、物流网络等手段，重建区域经济新秩序，为多元化市场主体创造公平竞争的环境。要协调招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术交流等方面的政策，着力营造一种区域经济发展无差异的政策环境，对各类经济主体实行国民待遇。

　　4、建立一种对地方政府新的考核机制：长三角地区率先放弃以经济建设为中心的政府工作思路，建立以区域社会公平、环境优化中心的政府工作思路，改变地方政府的利益机制

　　现行的政绩考核模式已经成为阻碍经济一体化进程的一个根本因素。因此，必须进行改革。而要进行改革，首先在观念上应实现从“增长观”到“发展观”的转变，在此基础上建立一套科学合理，符合经济发展规律的考核制度。

　　1998年诺贝尔经济学奖获得者，曾为联合国开发计划署撰写《人类发展报告》的印度经济学家阿马蒂亚-森则更深入的探讨了经济发展的涵义，他的理论在很大程度上扩展了经济发展的内容。他认为真实的经济发展不仅仅表现为产出的增加和劳动生产率的提高，还应包括人们参与政治和经济生活的机会增加，法律政治制度的完善以及社会公共福利的增长。

　　结合上文的分析我们可以看出，我国原有的政绩考核过分强调了单一的经济增长指标，如GDP增长率、地区财政收入和税收等等，而忽视了经济发展的其他重要方面。而且，这种单一指标的政绩考核模式也在相当程度上助长了地方保护主义的产生。因此，新的考核模式应当通过制订一系列综合指标，使得各级政府不仅要推动经济增长，还要努力创造公平竞争的市场环境，减少限制市场准入的各种阻碍，完善和改进不合理的法律法规。在这方面，有些地区已经做了很好的尝试。例如，在浙江省湖州市实施的政绩考核指标体系中，GDP指标就被代之以经济增长质量和效益情况、群众生产生活条件提高情况、社会发展和环境保护改善情况、政府职能转变和行政效能进步状况四个新的指标。如果这种改革能够在长三角地区深入开展，并真正得到落实。那将改变地方政府的利益机制。从而改变地方政府的行为模式。