人口与经济发展-城乡建设

第八节 城乡建设

一、城乡划分及市、镇设置标准

　　城市与乡村的区别主要体现在五个方面：

　　①城市是工业、交通、商业等聚集的以非农业人口为主的居民点，在产业结构和劳动构成上不同于乡村；②城市聚居着较多的人口，人口规模和建设用地规模大于村镇；③城市的建筑密度、建筑高度、人口密度等均比乡村大，景观特色不同于乡村；④城市是改造利用自然环境最剧烈、最彻底的地方，是由工业、仓储、商业、办公、住宅等多种用地类型及其地上和地下建筑物、构筑物以及各种管线系统构成的复杂空间地域结构和物质生态环境，市政基础设施与社会公共服务设施比较齐备，城市的形态、物质构成和社会组织形式与乡村不同；⑤城市是一定地域范围的政治、经济和文化中心，职能类型上区别于乡村。按照这五方面的城乡基本差别，就可以很容易地区别城市和乡村。实际上，目前还没有一个划分城市与乡村的统一标准。世界各国各地区根据各自的社会经济发展状况和人口分布特点，制订了不同的城市设置标准，但大多数国家以人口规模作为划分城市和乡村的主要指标。我国也主要是以人口规模作为设置城市和城镇的标准。

　　1955年，我国公布了第一个市、镇设置标准：①聚居人口10万以上的城镇可以设市；②聚居人口不足10万人的城镇，而是重要的工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，确有必要时也可以设市；③县级或县级以上地方国家机关所在地，可以设置镇的建制；④聚居人口在2000以上、居民50％以上为非农业人口，也可以设置镇；⑤少数民族地区市镇标准适当放宽；⑥聚居人口不足2000，但在1000以上，其中非农业人口超过75％的地区以及疗养人口超过当地常住人口50％的疗养区列为城镇型居民区。

　　1968年，国务院针对“大跃进”期间城镇人口增加过猛，市镇建制增加过多，城市郊区偏大的倾向，对市镇设置标准进行了调整。设镇的下限标准提高到：①聚居人口3000以上，其中非农业人口占70％以上；②聚居人口2500以上，不足3000，其中非农业人口占85％以上；③少数民族工商业和手工业集中地，达不到①、②条要求，确有必要由县级国家机关领导的可设镇，设市的标准没有改变，但要求从严掌握，对已设市城市逐个审查，撤消了一批市建制，并规定城市人口中农业人口所占比重一般不应超过20％，依此缩小了城市郊区范围。

　　1984年，由于撤消人民公社，恢复乡作为乡村的基层行政单位，国家重新颁布了设置镇的标准；①2万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000，可撤乡建镇；②2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10％以上，也可撤乡建镇；③县政府所在地均应设置镇；④少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区，风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000，如确有必要，也可设置镇建制。

　　1986年，民政部对设市标准又作了调整，并经国务院批准实施。调整的主要目的是为适应城乡经济发展的需要，贯彻“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。具体设市标准为：①非农业人口6万人以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制；②少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地，著名风景名胜区，交通枢纽，边境口岸，虽不能满足①中条件，如确有必要，也可设市；③总人口50万以下的县，县政府驻地所在镇的非农业人口10万以上，常住人口中农业人口不超过40％，年国民生产总值3亿元以上，可以撤县设市；④总人口50万以上的县，县政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上，年国民生产总值4亿元以上，也可以撤县设市；⑤自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地所在镇，非农业人口虽不足10万，年国民生产总值不足3亿元，如确有必要，也可以撤县设市；⑥市区非农业人口25万以上，年国民生产总值10亿元以上的中等城市，可实行市领导县的体制。

　　1993年，民政部对1986年的设市标准进一步作了调整和修改，主要是采取了分类指导的原则，增加了考察指标，明确了设置地级市的标准。具体设置标准见（表4．8．1）。

　　人民共和国成立以来，我国的市、镇设置标准经历了多次调整修改，变得越来越复杂化，特别是引入产值、基础设施等指标，以及在地域上不是按照城市实体设置市镇，而是整县设市、整乡设镇，使我国的城乡划分与其他国家明显不同，难以进行比较。