我国城市化中的非健康与土地利用的不合理(2)

作者：地理人来源：未知时间：2024-11-14 阅读：次字体：大中小在线投稿

二、解决突出问题，需要抓紧建设的几项制度

　　1.用好“金”，做好城乡建设用地调整

　　梁鹤年先生（系加拿大女王大学城市与区域规划学院院长）指出：管理土地主要有两手，一是规划；二是土地用途变更时征收“金”，而不是征收税。这里说的“金”，主要是我们业内人士常说的农地非农建设发展权的巨大价值。目前我国还没有正确运用“金”的制度，这些年，一些地方把政府混同于一般的经营者，片面理解“经营城市”，实际上是经营土地，以地谋财。据《中国建设报》2005年1月14日报道，至2003年底，全国已建立的1700余家土地收购储备机构运作情况，他们平均获得利率243％。这么高的“利”是什么?是他们比一般的经营者更会经营获得的利润吗?不是的，他们获得的“利”，主要是“金”，是政府给的农地转用权产生的“金”，这个“金”被政府设立的机构占有了，这个“金”使“以地谋财”的胃口越来越大，耕地被吞食的越来越多，建设用地的利用越来越粗放。

　　建议用“金”来调节土地在各种用途中的回报率，用“金”在经济上支持土地用途管制制度。这个制度的重点：一是城镇发展新征农地时必须将“金”上缴中央政府，“金”的数量由国土资源部门组织评估确定；二是承认已经认定的农民集体非农建设用地的“金”属于农民。因农村建设用地已超标40％的，农民非农建设用地退建复耕，可按复耕质量合格的耕地的70％，由中央政府将“金”返还给农民，或让农民以这70％耕地的农地转用指标卖给城镇发展需征农地者。他们指标买卖成功，中央政府就不向买指标的城镇收“金”了。农地转用指标的买卖，也是梁鹤年先生提倡的。

　　2.完善农村地权制度，解决农民“城乡两栖”问题

　　20多年前，曾出现过农民买户口进城的事，现在“农民”身份很值钱了，越是发达地区，“农民”的价值越高，不但一般打工仔、打工妹保留农村户口、承包田、宅基地……“城乡两栖”，一些来自农村的能人，在城里有了很好的工作，很丰厚的收入，买了房子买了车，也不放弃“农民”身份，仍坚持“城乡两栖”。全世界城市化共同的表现是农村人口向城市转移，唯独中国城市化是农民“城乡两栖”的过程。常听人说，这是我国制度的优越性，在城里下岗之后，可以随时回乡务农，有利于社会稳定。其实，长此下去，危害很大。兵家说“自置死地而后生”，两军交锋时，“霾（埋）两轮兮絷四马”，“出不入兮往不返”，血战到底，方能克敌致胜。假若统兵元帅爱兵如子，战前就为将士们准备并指明了临阵投降的方法和逃跑的路线，这样的军队是非打败仗不可的。据有关资料，现在农民工已成为我国工人队伍的主力，面对这种情况，有识之士已提出“在解决农村剩余劳动力的问题上，与让农民‘进得来’相比，让农民‘留得住’更为重要”、“推行‘正规就业’为主，‘非正规就业’为辅的劳动力转移模式”。如果“城乡两栖”状况长期下去，我国产业工人的大多数都脚踏两只船，随时准备回乡务农，我国新型工业化的前途是十分令人担忧的；到我国16亿人口时，大部分人城乡两头占地，我国土地资源是难以承受的。为什么会产生城乡两栖?除了人们常说的城市户口没放开、城市消费水平高……之外，最主要的是我国当前农村土地制度。农村土地所有权的巨大价值已经显现出来，土地所有权的经济体现：各类企业占用农民集体土地交付的租金、四荒地拍卖的收入、养鱼池果园等专业承包费……大量收归村委员会，农民虽然不能直接参与分配，但都知道这是“农民集体所有”的土地的收益，自己是“农民集体”的一分子；通过家庭承包、专业承包等方式获得的土地使用权，是农民的主要的财产权，“在希望的田野”、“圣水湖畔”等电视连续剧表现了农民为自己的承包权而奋争，赵本山和高秀敏小品中扮演的夫妇二人，提着甲鱼到乡长家送人情，拉关系，套热呼，也是为了保住养鱼塘的承包权。有正式农民身份的农民都在为保住土地使用权而拼争，如果放弃“农民”身份，就等于放弃了已经到手的土地使用权，现在广泛征求意见的《物权法》草案中仍有农民进到设区的城市后，回收其承包经营的土地的规定；特别可贵的是“农户”能无偿要到一块宅基地，建起三四层小楼，就是价值几十万上百万元的家庭财产。

　　建议紧紧围绕产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学、流转畅通、保护有利完善农村土地产权制度，其中最主要的是明晰农村土地所有权、农村土地的经营管理权、农村土地的使用权这三项权利的归属和权能。

　　用共有制形式实现“农民集体所有”，这种制度建立时体现“平均地权”，用共同共有的原则，明确每个农民（要严格划清农与非农的界限）有相同的一股所有权，土地所有权体现的经济收入，除一部分用做经营管理费用外按股分配到农民，充分体现每个农民那股所有权的价值，农民已有的那股所有权，可以继承、赠与、买卖，在所有权股权流转中，使农民共同共有发展为按份共有。

　　土地管理法中规定农民集体所有的土地由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。全国各地都没有全体农民以平等的身份参加的有资格经营管理农民集体土地的农村集体经济组织。建议明确乡（镇）、村、村民小组农民集体所有的土地由乡（镇）物权管理委员会、村民委员会、村民小组经营管理，对农民集体土地的全体股权人负责，股权人形成股东会（可由村民会或村民代表会代替），行使股东的权利。

　　通过家庭承包、专业承包、“四荒地”拍卖、集体非农建设用地租赁等各种方式取得的土地使用权都必须与农民集体土地的经营管理部门签定合同，严格执行合同法，在遵守合同的前提下，土地使用权人有权通过继承、赠与、买卖等方式处置土地使用权。农村宅基地一次确定后，增人不增宅基地，减人不减宅基地，允许宅基地继承、赠与和买卖。

　　农民的土地所有权、土地使用权和宅基地以及自留地、自留山等土地物权都可顺畅流转，农民进城时，将这些物权兑现成进城务工经商，安家立业的本钱，再也不必“城乡两栖”了。在城里，专心致志，干一行爱一行专一行，成为高水平的社会主义劳动者或社会主义建设者，为新型工业化和健康城市化贡献力量；农村则可实现不断减少农民，富裕农民，建设现代化的新农村。